每日動態!長江宏觀：地方兩會增速目標或被低估，詳解地方兩會易被忽視的三個事實

作者：于博 劉承昊

核心觀點

(資料圖片僅供參考)

3月兩會召開前，把握政策方向的關鍵在于部委會議和地方兩會。觀察前者重點在于識別政策抓手，觀察后者則側重于評估政策整體力度大小。本文將對近期地方兩會進行全面梳理。

31省市召開兩會，平均目標增速5.6%

以2021年各省GDP權重為基礎，2023年各省市GDP增速目標的加權平均值為5.63%，較2022年低0.46pct。5省上調，23省調降，各省市GDP增速目標的偏離度同樣放大。同時，北京和上海GDP增速目標并不一致，全國兩會增速目標的“錨”似有擾動。結合2022年前三季度經濟增速來看，各地調整目標并不是根據“疫情沖擊”的嚴重程度而做出的調整。

因而，有必要思考三個關鍵問題：究竟該如何客觀認識5.6%的加權GDP增速目標呢？兩會經濟目標增速的合理預期有多高？真實經濟增長的錨又應當定在何處？

事實一：下調目標不等于“看衰”經濟

從2016年經驗來看，當年17個省市下調GDP增速目標，但22個省市全年實際增長好于年初目標。從GDP分項來看，當年正式中央經濟工作會議強調的擴內需政策有力承托了增長。

因此，我們認為，處于經濟下行期，地方政府制定經濟增速目標時往往會更加穩慎保守，小幅下調經濟增速目標并不等于“看衰”經濟增長。

事實二：穩增長位次前提，擴內需力度不減

從工作目標來看，有17個省市的年度首要任務包含“穩增長”，比去年多4個。即便不是首要任務，“穩增長”、“擴內需”在相關省市工作目標的排位都在前1/2。就政策工具而言，地方穩增長的主要抓手在投資，8省上調固定投資目標增速，9省目標增速大于等于10%，整體積極。

因此，我們認為，地方政府依舊重視經濟增長，且地方政府對“擴內需”的支持力度仍大。

事實三：收入目標不降反升，側面反映“看好”經濟

13省市上調財政收入目標增速，其中9省在下調GDP增速環境下上調財政收入目標增速。從歷史經驗來看，在地方財政收入增速轉好的年份，經濟多數轉好。而從邏輯上看，在經濟增長缺位的情況下，地方財政收入增速不太可能積極增長：1）中央轉移支付基數較高，快速提高拉動率的概率較??；2）各地通脹目標一致且基本與去年持平，以通脹拉動名義增速的概率較??；3）不論是稅基擴大，還是稅收優惠退坡，都暗含了對于經濟增長的樂觀假設。

因此，我們認為，對于財政收入增速樂觀，側面反映了地方政府對于明年經濟增長保持了樂觀預期。這與穩慎對待GDP目標增速并不矛盾，且足以化解對于地方政府預期偏弱的擔憂。

客觀認識5.6%，期待“更好結果”

總結而言，雖然5.63%的加權GDP增速低于2022年目標，但其反映的主要是地方政府的穩慎態度。從重點工作和財政收入目標來看，地方政府對于今年經濟增長整體樂觀，且穩增長、擴內需政策的力度料將不減。

考慮到經濟增長的長期趨勢，我們認為，全國兩會將全年經濟增速錨定在“5%以上”是較為合意的。同時，政府工作報告可能提出類如“力爭取得更好成果”的積極表態。而2023年實際經濟增速預計在5.5%-6%左右。

目錄

1.31 省市召開兩會，平均目標增速 5.6%

2. 事實一：下調目標不等于“看衰"經濟

3. 事實二：穩增長位次 前提，擴內需力度不減

4. 事實三：收入目標不降反升，側面反映"看好"經濟

5. 客觀認識5.6%，期待"更好結果”

以下是正文

31省市召開兩會，平均目標增速5.6%

地方兩會是關鍵窗口，“條塊結合”理解，有助于把握全年政策重點。正如我們在前期報告中所強調的，在3月兩會召開前，把握政策方向的關鍵在于部委會議和地方兩會的增量信息。觀察前者重點在于識別政策抓手，觀察后者則側重于評估政策整體力度大小。

31省市公布GDP增速目標，加權增速5.63%，略低于2022年目標。1月中旬起，各省市陸續召開兩會，政府工作報告公布GDP增速目標。以2021年各省GDP權重為基礎，2023年各省市GDP增速目標的加權平均值為5.63%，較2022年低0.46pct。

各省目標調整方向不同，偏離度較去年更大。5省上調，23省調降，方向并不一致。同時，從目標增速的分布來看，今年31省市GDP目標增速的變異系數（標準差/均值）也大于2022年，反映各省市間目標偏離度更大。

同時，北京、上海目標差距拉大，全國兩會增速目標的“錨”似有擾動。從歷史經驗來看，北京、上海兩地的經濟增速目標基本接近全國經濟增速目標。然而，今年北京、上海兩地GDP目標增速一降一升，方向并不一致，且絕對水平也有1pct的差距。

那么，各地調整經濟目標的依據何在？會不會是根據2022年“疫情沖擊”的受損程度調整了增速目標？我們認為，答案是否定的。以前三季度GDP增速為今年GDP增速的代理變量，我們發現“去年經濟增速越慢、今年目標越高”或者“去年經濟受沖擊越大、今年目標上調越多”的邏輯都不具備解釋力（線性估計的R方低，且系數?。?。

那么，究竟該如何客觀認識5.6%的加權GDP增速目標呢？兩會經濟目標增速的合理預期有多高？真實經濟增長的錨又應當定在何處？

綜合地方兩會的多維度信息，我們認為，各省市對于經濟增速目標的調整，更多地是一種“穩慎”考慮的策略性選擇。我們發現，至少有三方面的事實證據說明，地方政府重視今年的經濟增長、并且對經濟增長充滿信心。

事實一：下調目標不等于“看衰”經濟

首先，從2016年經驗來看，下調經濟目標不必然說明第二年經濟偏弱。

2015年末的宏觀經濟與政策環境與當下頗為相似。一是，2015年下半年經濟明顯轉弱，2016年穩增長壓力較大；二是，2015年末中央經濟工作會議定調穩增長，態度堅決，推出多項穩增長方案，包括：減稅、地產去庫存等。

2016年17省下調GDP增速目標，但22個省全年實際增長好于年初目標。相比于2015年，2016年地方兩會所公布的GDP目標增速17降、2升、12平，多數下調。但從全年實際表現來看，31個省市中有22個省份實際增速高于目標增速。

事實上，2016年經濟企穩向好，擴內需政策有力承托經濟轉好。從OECD領先指數和制造業PMI來看，2016年上半年經濟開始逐漸回穩，并在2016年下半年重新進入擴張階段。而從三駕馬車的拉動率來看，在外需相對萎縮的環境下，前三季度的投資和下半年的消費承托了經濟增速保持在6.5%以上。

小結而言，處于經濟下行期，地方政府制定經濟增速目標時往往會更加穩慎保守，小幅下調經濟增速目標并不等于“看衰”經濟增長。

事實二：穩增長位次前提，擴內需力度不減

其次，地方政府對今年“穩增長”、“擴內需”依然重視，無需擔心發力不足。

把“穩增長”作為首要任務的省份數量比去年更多，超過半數。我們詳細梳理了31個省市的重要工作，我們發現，有15個省市以“穩增長”為首要任務。同時，有2個省份以“高質量發展”為首要任務，兼顧了產業升級與穩增長。綜合來看，有17個省市的年度首要任務包含“穩增長”，比2022年多4個。這反映出，地方政府高度重視中央經濟工作會議“突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作”的要求。

即便不是首要任務，“穩增長”、“擴內需”在相關省市工作目標的排位依舊靠前。將標準拓寬至各省市所有重點工作目標。除天津市 外，30個省市與“擴內需”有關的“穩增長”政策排位均在重點工作的前1/2，反映了重視經濟增長在明年地方政府工作中的普遍性。

地方穩增長的主要抓手在投資，8省上調固定投資目標增速，9省目標增速大于等于10%，發力意愿仍強。相比于消費，地方政府在拉動投資方面的政策工具更為完善。而從固定資產投資增速目標來看，8升、6平、8降，表現相對均衡。同時，共有9省提出了10%及以上的增速目標。以上兩點，均反映了地方政府發力擴內需的意愿并未減弱。

小結而言，地方政府依舊重視經濟增長，多數省份將其視為年內首要任務。同時，地方政府對“擴內需”的支持力度仍大。

事實三：收入目標不降反升，側面反映“看好”經濟

最后，地方對財政收入增速保持樂觀，側面反映對于經濟的樂觀。

13省市上調財政收入目標增速，其中9省在下調GDP增速環境下上調財政收入目標增速。從31省市地方一般公共預算收入目標來看，有13個省市上調了目標，僅有4個省份小幅下調目標。在上調財政收入目標增速的13個省市中，有9個省市是在下調了經濟增長目標的同時上調了財政收入目標。算上財政收入目標增速與上年持平的省份，共有13個省市對于財政目標的變化方向比經濟增長的變化方向更為樂觀，僅有上海是在上調了經濟增長目標的環境下下調了財政收入目標。

從歷史經驗來看，在地方一般公共預算收入增速轉好的年份，經濟多數轉好。綜合GDP增速和OECD領先指標的年度均值變化來看，過去22年，僅有2001年出現了地方財政收入增速轉好，但經濟整體走弱的情況。多數年份，地方一般公共預算收入增速回升，往往意味著經濟轉好。

而從邏輯上講，存在五種可能的情形，使得地方政府對地方財政收入增速保持樂觀。除了經濟增長轉好以外，出現其余四種情形的概率并不大：

1）中央加大轉移支付力度，但當前轉移支付基數已處于較高位置。從2021年數據來看，中央轉移支付占地方一般公共預算收入42.5%。盡管中央經濟工作會議提及“加大中央對地方的轉移支付力度”，但在高基數條件下，進一步抬高中央轉移支付對于地方財政收入增速拉動力的概率較低。

2）通脹顯著走強拉動財政收入的名義增長，但這一情形與各地區通脹目標并不自洽。一般公共預算收入增速與GDP增速不同，前者是名義增速，后者是實際增速。若部分省市調高財政收入增速是從通脹的角度考慮的，那么我們應當看到部分省市對通脹的容忍度相對較高。但從2023年地方兩會的目標來看，30省將通脹增速定在3%，基本保持一致，并未出現地區間差異。

3）當前稅收優惠力度不減，但稅基擴大。稅基擴大，往往緣于經濟增長轉好。這一情形暗含了對于經濟增長的樂觀假設。

4）稅基不變，稅收優惠逐步退坡。中央經濟會議要求“保持必要的財政支出強度”，從政策制定者的角度看，若經濟整體轉弱，稅收優惠退坡的概率不大。反向來看，稅收優惠力度退坡，其實也隱含了經濟轉好的樂觀假設。

小結而言，13省市上調地方一般公共預算收入目標增速，反映了地方政府對于明年經濟增長保持了較為樂觀的預期。這與穩慎對待GDP目標增速并不矛盾，且足以化解對于地方政府預期偏弱的擔憂。

客觀認識5.6%，期待“更好結果”

綜上所述，雖然5.63%的加權GDP增速低于2022年目標，但其所反映的主要是地方政府的穩慎態度。從重點工作和財政收入目標來看，地方政府對于今年經濟增長整體樂觀，且穩增長、擴內需政策的力度不減。

正如我們在前期報告所強調的，2023年經濟增長的主旋律是“潛力與信心”。經歷了3年蟄伏期，中國經濟正步入“重新站起來”的關鍵之年，經濟增速向潛在增速收斂是大概率事件。而從長期來看，隨著經濟體量擴大，增長中樞在長期持續下臺階也是確定性事件。長期來看，中國經濟的潛在增速也在向5%的方向收斂。

因此，我們認為，全國兩會將全年經濟增速錨定在“5%以上”是較為合意的。同時，全國兩會政府工作報告可能提出類如“力爭取得更好成果”的積極表態。而2023年實際經濟增速預計在5.5%-6%左右。

關鍵詞： 地方兩會