廣東出臺22條措施 全面推進自然資源高水平保護與利用

走進佛山禪城區張槎大富北工業園，現代化工業廠房拔地而起，高樓如春筍勃發。放眼珠江兩岸，“工改工”熱潮涌動。

韶關南雄古市村，荒坡地通過墾造水田變成了“田成方、路成框、渠成網”的現代化高標準農田，“沉睡”的土地被“喚醒”。

湛江高橋紅樹林保護區上空，落日余暉里白鷺盤旋。海岸線向遠處延伸，依托這片藍色空間，廣東海洋經濟總量已連續27年居全國第一。

一個個生動場景，正是“綠水青山就是金山銀山”的真實寫照。但對于經濟大省廣東而言，如何在高水平保護自然資源的同時做到高效率利用，把自然資源稟賦轉化為發展優勢，仍是發展中面臨的一道難題。

近日，我省印發出臺了《關于全面推進自然資源高水平保護高效率利用的意見》(下稱《意見》)，全面系統地提出加強和改進自然資源保護與利用的措施。

《意見》明確，到2025年，廣東將初步構建自然資源高水平保護高效率利用制度體系;到2035年，將全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護高效率利用模式，基本實現自然資源領域治理體系和治理能力現代化。廣東探索實現自然資源高水平保護高效率利用的思路，正變得清晰。

查清自然資源“家底”

統籌保護資源與保障發展

“‘高水平保護’與‘高效率利用’是自然資源管理的兩大主題，這兩者辯證統一，互為依存、不可分割。”省自然資源廳廳長陳光榮表示，高水平保護是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原則;而高效率利用既是高水平保護的必然要求，又是高水平保護的最終目的。

此次印發的《意見》以全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護高效率利用模式為目標，統籌保護資源與保障發展，推出22條具體措施?？偟膩砜?，《意見》提出了健全產權權益、規劃管制、保護修復、開發利用、市場配置、法治監督等“六大體系”建設。

一是健全自然資源資產產權制度體系，維護資源權益、顯化資產價值。在國土“三調”基礎上推進專項調查和動態監測，有效解決自然資源資產底數不清的問題;通過完善確權登記制度、建立健全資源資產所有權委托代理與管理報告制度等，有效解決所有者不到位、權責不明晰的問題;重點在國有建設用地、農村承包地、宅基地、集體林權等方面探索豐富所有權實現形式，有效解決權益不落實的問題。

二是健全國土空間規劃和用途管制體系，推進空間善治和結構優化。分別明確珠三角核心區、沿海經濟帶、北部生態發展區的空間發展戰略，為高質量構建“一核一帶一區”區域發展格局奠定空間基礎;加快建立四級三類國土空間規劃體系，全面推進“多規合一”;劃實守牢“三區三線”并對所有國土空間分區分類實施用途管制。

三是健全自然生態空間保護修復體系，加強整體保護與系統修復。嚴守生態保護紅線，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，整體構建全省生態保護修復格局;實施重要生態系統重大修復工程，加快推動生態修復市場化，統籌推進山水林田湖海系統修復;探索建立生態產品價值實現機制，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉換通道;提升綠色碳匯和藍色碳匯能力等。

四是健全自然資源節約集約利用體系，實行總量管理和全面節約。堅決落實最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度和最嚴格的生態環境保護制度，堅持在保護中利用、在利用中保護，重點針對耕地、建設用地、水資源、森林、濕地、海洋、礦產等自然資源，系統提出保護與利用措施。

五是健全自然資源精準高效配置體系，深化資源配置改革。健全自然資源市場交易制度體系，加快建立統一的自然資源要素市場;建立健全國有農用地、森林、礦業權、海域有償使用制度，擴大自然資源有償使用范圍;深化工業用地配置改革，推動實現“要素跟著項目走”，精準保障全省制造業高質量發展。

六是健全自然資源法治監督體系，維護自然資源管理良好秩序。加快土地管理、永久基本農田保護、海域海島管理、森林保護等方面法規規章立改廢釋纂，確保有法可依;通過采取“長牙齒”的硬措施，“全鏈條”遏制自然資源違法行為，堅決有效遏制增量，依法有序整治存量，做到執法必嚴、違法必究。

全要素、全周期、全方位

全面推進資源資產資本“三位一體”管理

廣東要如何實現自然資源的高水平保護、高效率利用?陳光榮認為，這主要體現在十個方面——

一是要及時、準確地把自然資源底數搞清楚。二是對于全民所有的自然資源，國家、省、市、縣各級政府管理責任都要有清晰界定。三是要根據自然資源內在屬性創新所有權實現形式，在使用權、承包權、資格權、經營權、發展權等方面開展實踐探索，實現資源資產化、資本化。四是要加快推進“多規合一”，加快建立省域內四級三類國土空間規劃體系，并嚴格規劃編制實施，推動空間善治和結構優化。五是要通過加快建立生態產品價值實現機制等手段，打通綠水青山向金山銀山的轉換通道，讓保護資源也能創造可觀收益、支撐地方經濟發展。六是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在空間、時間上科學配置好有限的自然資源。七是要始終堅持節約優先、保護優先，向存量要空間、向集約要效益，把“三舊”改造好的做法推向深入。八是要在土地、海洋、森林等自然資源利用上開展先行探索，逐步推動實現資源的可持續利用、循環利用。九是要加快建設“智慧自然資源”，逐步實現自然資源管理的數字化、網絡化、智能化，使資源保護更有力、資源利用更有效。十是要加強自然資源執法監督，有效保障自然資源的高水平保護、高效率利用。

在《意見》中，“高水平保護”“高效率利用”成為了關鍵詞，更囊括廣東自然資源工作力爭“全面走在全國前列”的一系列探索舉措。陳光榮總結，這些特色亮點主要體現在三個方面。

一是轉變管理理念。全面系統推進實施全要素、全周期、全方位和資源資產資本“三位一體”管理，其中全要素涵蓋土地、海洋、森林、水、濕地、礦產等主要自然資源，全周期覆蓋調查監測、確權登記、產權權益、規劃管制、保護修復、開發利用、審批服務、執法監督等自然資源管理全過程，全方位包括三維立體空間管理，運用經濟、法律、行政等多種手段綜合施策，省市縣鎮上下協同聯動;資源、資產、資本“三位一體”管理主要體現在調查摸清資源底數、健全資產權能體系、促進資本流通增值上。

二是創新制度機制。緊緊圍繞國家重大改革部署，著力推動有效市場和有為政府更好結合，提出了籌建自然資源資產交易平臺，適時推進耕地占補、海岸線占補、森林覆蓋率等指標交易;創新工業用地供應模式，探索建設工業用地大數據平臺;鼓勵生態產品供給地和受益地通過共建園區、飛地經濟等途徑實現利益共享;落實耕地保護責任，探索耕地易地保護機制，建立水資源剛性約束制度，健全森林、濕地、海洋、礦產資源開發利用制度;“全鏈條”遏制違法用地，試點線性工程用地審批制度改革等一系列舉措，將為全國作出探索示范。

三是升級技術手段。緊緊圍繞“數字政府”改革建設，建設“智慧自然資源”，充分運用衛星遙感、人工智能、大數據、區塊鏈等新技術新手段，實現自然資源數字化、網絡化、智能化管理，不斷提升服務保障能力和水平。

多項創舉全國領先

《意見》謀劃部署下一步推進措施

自然資源是發展之基、生態之源、民生之本。廣東大力推進自然資源重點領域改革，既強調節約優先、保護優先，又支持合理利用、高效利用，逐步推動實現生態效益、經濟效益、社會效益、安全效益相統一。

4年來，省自然資源廳共部署開展26項自然資源重點改革，多項創舉屬于全國領先。

——全力支持“雙區”、兩個合作區建設，出臺19條針對性措施助推大灣區建設，爭取自然資源部出臺全國首個支持“雙區”改革探索的9條意見，指導深圳推進落實綜合改革試點涉自然資源20項改革，以同等力度出臺25條措施支持廣州“四個出新出彩”，第一時間出臺支持兩個合作區建設首批措施。

——率先實現用地審批“不出省”，順利承接國家授權委托用地審批權，率先全面下放省管建設用地審批權和探索土地利用計劃改革，大幅壓減縣級土地利用總體規劃修改審核、“三舊”改造土地征收審批等省級權責事項，用地審批效率提升60%以上，2021年建設用地審批“雙隨機、一公開”抽查全國評分排名第一。

——推動“三舊”改造迭代升級，出臺全國首個“三舊”改造省政府規章，全面實施村鎮工業集聚區升級改造攻堅戰三年行動，推動土地節約集約提質增效。2018年以來全省累計實施“三舊”改造土地約48.31萬畝，完成改造29.41萬畝，累計投入改造資金1.04萬億元，節約土地8.99萬畝。

——深化工業用地配置改革，創新推行“標準地”“帶項目”“帶方案”及彈性年限、租讓結合、彈性租讓等方式供應工業用地，已為工業企業節省用地初始成本超過1000億元。

——創新推進自然資源價值顯化，通過墾造水田和拆舊復墾指標交易、海砂出讓等創新舉措，2018—2021年四年為省財政貢獻696億元，年均174億元。

——創新推進拆舊復墾工作，共完成拆舊復墾13.2萬畝，激活沉睡農村土地資產，交易指標6.21萬畝，為全省鄉村振興和精準扶貧籌集了367.75億元，美了鄉村、富了鄉親。

——積極探索自然資源領域生態產品價值實現機制，廣州、深圳率先推進國家試點，深圳大鵬新區生態系統生產總值(GEP)核算體系建設為全國提供了實踐經驗，湛江紅樹林造林項目成為我國首個“藍碳”交易項目。

值得關注的是，廣東作為“三區三線”劃定試點示范省，由省自然資源廳統籌推進國土空間“三區三線”劃定，先后認真細致地開展了三輪試劃工作，按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先順序予以劃定，農業空間、生態空間得到了充分保障，對65個省級專項規劃涉及3300多個項目進行空間落位，為重大平臺、重大項目建設預留了發展空間。

同時，省自然資源廳還加強耕地“非農化”“非糧化”管控，實行永久基本農田特殊保護。針對我省交通基礎設施和重大項目多、占用耕地尤其是水田難以實現占補平衡的困境，創新工作思路，于2017年在全國率先推出墾造水田工作。截至目前，廣東共完成水田墾造36.6萬畝，在全國率先徹底還清水田指標歷史承諾16.3萬畝，連續22年實現耕地占補平衡，同時又有效保障了162個重大項目建設。

一系列改革舉措，為我省打造新發展格局戰略支點提供了國土空間和資源要素支撐——廣東以不到2%的國土面積貢獻了全國11%的國民生產總值，以占全省國土面積11%的建設用地支撐著全省96%的經濟總量，土地資源節約集約利用水平在全國僅次于北京、上海兩個直轄市;2021年全省海洋經濟總產值達1.99萬億元，連續27年位居全國第一;林業產業總產值達8607億元，連續13年排名全國第一;保有紅樹林面積占全國的40%，為全國最多。

陳光榮表示，《意見》是指導和推動當前和今后一個時期我省自然資源事業高質量發展的綱領性文件。“《意見》全面描繪了自然資源工作發展藍圖，謀劃部署了具體推進措施，為全省自然資源系統提供了方向指引和行動指南。”

關鍵詞： 自然資源 海洋經濟 鄉村振興 生態系統