河南：“中原糧倉”的“強而不富”與財政特征 世界觀熱點

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粵開證券首席經濟學家、研究院院長：羅志恒

一部中國史，半部在河南。作為中華民族和華夏文明重要發祥地，河南區位優越，居天下之中，素有“九州腹地、十省通衢”之稱，是全國承東啟西、連南貫北的重要交通樞紐。河南有三“大”：一是人口大省，河南常住人口近1億，排名全國第3，僅次于廣東、山東；二是農業大省，全省耕地面積12229萬畝，生產了全國1/4的小麥、1/10的糧食，是我國的糧食主產區；三是礦產資源大省，全省已發現的礦種144種，礦業產值連續多年位于全國前5位。改革開放以來，河南憑借便利的交通地位、堅實的農業及工業基礎，推動經濟快速發展，2021年河南生產總值達5.89萬億元，經濟總量穩居全國第5位，中西部省份首位。

然而相對落后的產業結構、較低的城鎮化率、持續流出的高學歷人才，導致經濟大省河南“強而不富”，2021年河南城鎮居民可支配收入居全國倒數第4名。

經濟形勢反映在財政上表現集中表現為七大特征：一是河南對全國財政的凈貢獻為負，2020年河南省收到中央轉移支付5161.3億元，排名全國第2位。二是因市縣經濟發展較弱、城鎮化率較低，所需發展資金大，河南省收入分配向市縣傾斜。三是產業結構相對落后，主導產業附加值有待進一步提高，河南省GDP創造稅收的能力不高，全省創造的稅收占GDP的比重僅為9.7%，在全國31個省份中排名倒數第一。四是因整體收入水平較低，個人所得稅未進入前五大稅種，2020河南省創造的個人所得稅占比僅為4.0%，低于全國平均水平3.1個百分點。五是財政收入呈現出“總量高、人均低”的特征，2021年河南省人均一般公共預算收入排全國倒數第四。六是整體財政自給率偏低，且省內分化較為明顯，呈現出中西強于東南、豫北居中的格局。七是盡管政府負債率和廣義負債率較低，但近年來河南村鎮銀行經營不善、房地產爛尾事件頻出，使得河南部分地市面臨金融風險財政化、房地產風險財政兜底等壓力，進一步加劇部分地市財政緊平衡態勢。

十四五期間面對構建新發展格局、促進中部地區崛起、黃河流域生態保護和高質量發展三大國家戰略疊加，河南處于發展經濟、涵養稅源大有作為的關鍵階段。一方面，河南需大力推進“1+8”鄭州都市圈建設，輻射周邊城市；支持洛陽中原城市群副中心城市建設和南陽建設副中心城市，引導產業升級，多點打造全省新增長極。另一方面，要加強財政、金融、產業政策間協調，避免財政政策成為其他政策的買單者，為財政騰挪空間，以更大力度保障改善民生，聚焦“一老一小一青壯”，提高對人才的吸引力、改變外出務工大省的現狀。

一、河南省財政體制與稅源結構概況

根據《中國財政年鑒2021》《中國稅務年鑒2021》《河南統計年鑒2021》及河南省地方各級政府統計公報分析河南省財政體制和稅源結構，可以得到以下結論：

第一，從對全國財政的凈貢獻來看，河南省對中央財政的凈貢獻為負，在全國31省份中倒數第三，中央轉移支付在地方財政收支平衡中發揮著重要作用。2020年，河南省對中央財政的凈貢獻為-2788億元，位居全國倒數第三名。作為中部地區人口和農業大省，2020年河南省收到中央轉移支付5161.3億元，排名全國第2位，僅次于四川，占全省一般公共預算總收入（含一般公共預算收入、中央轉移支付、債務收入等）的44.4%，是地方財力的重要來源。

第二，從省以下財政體制來看，河南省大部分市縣經濟發展較弱、城鎮化率較低，所需發展資金大，為營造主動有為、競相發展的環境，鼓勵市縣政府培育拓展稅源，河南省收入分配向市縣傾斜，市縣上解、中央轉移支付和一般債務收入在省本級收支平衡中發揮著重要作用。2020年河南省創造的稅收收入在中央、省級和市縣的分布比例為47.4%、1.1%和51.5%。從主體稅種來看，2020年增值稅在中央、省級和市縣的分布比例為55.0%、0.2%和44.8%；企業所得稅的分布比例為58.2%、5.4%和36.4%；個人所得稅分布比例為60.4%、0、39.6%。此外，房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅等稅種收入均歸市縣所有。分級次收入來看，2020年河南省省本級、市本級與縣級及以下一般公共預算收入占比分別為4.4%、33.4%和62.8%。在全國來看，河南省財政體制屬于分權型，省本級財力主要通過市縣上解、一般債務收入和中央轉移支付予以彌補。

從支出來看，河南省支出責任與財力基本匹配，下沉至縣級政府，結構偏向民生領域，教育和社保支出占比最大，與河南省人口眾多、教育資源相對缺乏相關。從支出層級來看，省本級、市本級與縣級及以下一般公共預算支出占比分別為11.6%、23.7%和64.7%。從支出結構來看，2020年河南省教育、社保、農林水、衛生健康支出占比最大，分別為18.1%、15.2%、11.0%和10.5%。

第三，從產業結構來看，河南省在農業、資源上的比較優勢尚未反映在經濟上，GDP創造稅收能力較弱。2020年制造業、房地產、批發零售和建筑業4個行業創造的稅收占比分別為24.6%、19.2%、15.8%和9.6%，合計占比近七成。相對而言，河南省經濟總量龐大，但GDP創造稅收的能力不高，2020年河南省GDP位居全國第5，但創造的稅收收入為全國第9，全省創造的稅收占GDP的比重僅為9.7%，在全國31個省份中排名倒數第一，究其原因在于河南省缺乏高附加值的主導稅源行業。一方面，作為我國農業大省、糧食主產區之一，河南省被譽為“中原糧倉”，用全國1/16耕地生產全國1/10的糧食，但農業現代化水平有待進一步提高，帶動經濟增長的動力不足，對稅收的貢獻較低。2020年河南省第一產業、農副食品加工業和食品制造業創造的稅收占比合計略超2%，對全省稅收的貢獻較低。另一方面，盡管河南是我國重要的礦產資源大省和礦業大省，但產業發展仍相對粗獷、高附加值產業尚未形成規模優勢，2020年河南制造業創造稅收占比僅24.6%，位居全國倒數第9，其中非金屬礦物制品業和有色金屬冶煉加工業貢獻居前。采礦業創造的稅收占比2.5%，具備一定的優勢但未成為稅收主導產業，與山西（36.8%）和內蒙古（30.3%）等資源大省采礦業相去甚遠。

第四，從稅種來看，河南省創造的稅收收入主要來源于增值稅、企業所得稅、消費稅、契稅和土地增值稅五大稅種；因人均可支配收入較低，個人所得稅占比較低。增值稅是河南的第一大稅種，2020年增值稅貢獻了河南創造的稅收收入的41.5%。隨后依次是企業所得稅、消費稅、契稅和土地增值稅，占比分別為16.5%、8.8%、6.0%和5.1%。值得注意的是，個人所得稅并未成為河南省前五大稅種，2020河南省創造的個人所得稅占比僅為4.0%，低于全國平均水平3.1個百分點，與居民收入水平較低有關。2021年河南省城鎮居民可支配收入為37095元，在全國排名倒數第4，僅高于黑龍江、吉林和甘肅3省，與經濟體量全國第5、中西部第1地位不符。

二、河南財政形勢：區域財力集中省會，整體財政形勢豫中西強于東南

第一，作為人口大省，河南省財政收入呈現出“總量高、人均低”的特征；各地財政實力分化明顯，近三成財力集中于省會鄭州。河南作為中部地區財政實力最強的省份，2021年一般公共預算收入為4347.4億元，是中部地區唯一財政收入超過4000億元的省份，位列全國第8?？紤]常住人口后，河南省人均一般公共預算收入較低，2021年僅為4393元，排名全國倒數第四。分地市來看，各地市財政實力差異較大，省會鄭州一枝獨秀。2021年，鄭州一般公共預算收入1224億元，占全省的比重達到28.1%，是第二名洛陽（397.9億）的3.1倍。除鄭州、洛陽外，其余15地市一般公共預算收入均分布在70-225億元之間，差距相對不大。此外，濟源市作為單列的省直轄縣級行政單位，2021年一般公共預算收入規模為59.1億元，體量直逼鶴壁市。從區縣來看，已公布數據153個區縣中，一般公共預算收入超過100億元的僅有鄭州市金水區1個，達到121.1億元；有42個區縣一般公共預算收入低于10億元，最低的為開封市龍亭區，僅為2.5億元。

第二，河南整體財政收入質量有待提高，稅收收入比重明顯偏低。2021年河南省稅收收入占一般公共預算收入的比重為65.3%，在全國31個省份中排名倒數第二。分地市來看，河南省所有地市稅收收入占比差別不大，均分布在60%-76%之間，其中，濟源最高為75.8%，鶴壁稅收收入占比最低，為60.2%。

第三，河南雖是財政收入大省，但同時也是農業大省、人口大省，剛性支出規模較大，導致其財政自給率偏低，對中央轉移支付較為依賴；且省內分化較為明顯，呈現中西強于東南、豫北居中的格局。2021年河南省財政自給率為44.5%，在31個省份中排名第17位。從地市來看，以鄭州、洛陽為中心的豫中、豫西地區交通區位及自然礦產資源豐富、工業基礎較好，經濟較發達，財政自給率均超過50%，其中鄭州、洛陽、平頂山3市財政自給率分別為75.3%、62.0%、60.4%，財政自給程度相對較高。相較而言，豫南的信陽、豫東的周口地處東南平原地區，以農業為主，第二、三產業發展長期較弱，經濟實力靠后，財政自給率低至21.7%和23.7%，也是省內唯二財政自給率低于30%的地市，較為依賴轉移支付。從區縣來看，已披露數據河南財政自給率高于100%的區縣有6個，集中于鄭州市（5個）和焦作（1個），南陽、信陽轄內區縣財政自給率普遍較低。

第四，河南政府性基金預算收入位居全國中上游，但相對于其全國居前的經濟地位，河南對土地財政的依賴度較低，或受到人口流失嚴重、城鎮化率較低、工業和服務業發展緩慢、居民購房意愿和購房能力較低等因素的影響。2021年河南的政府性基金預算收入達到3374.6億，在全國31省份中排名第10。從地市來看，鄭州政府性基金預算收入896.1億，遠超其他地市。除安陽、信陽尚未披露數據外，其他地市政府性基金收入規模均分布在60-270億元之間，差距相對較小。

以政府性基金預算收入/（一般公共預算收入+政府性基金預算收入）來近似衡量河南各地市對土地財政的依賴程度。2021年河南省土地財政依賴度為43.6%，在全國31個省份中排名第15，對土地財政依賴度明顯低于經濟總量與河南相近的河南、湖北等省份。一方面，河南是在外出務工人數最高的省份，本地人口流失嚴重，2020年河南共有1584.8萬人在外務工（戶籍總人口-常住人口），同時居民可支配收入水平偏低，對住房的購房意愿及能力相對有限。另一方面，河南是我國重要的糧食大省，需牢牢守住耕地紅線，政府供地相對謹慎。分地市來看，開封、濮陽、商丘、南陽和周口5市對土地財政依賴程度相對較高，土地財政依賴度分別達到54.0%、53.1%、52.6%、51.9%和50.3%，三門峽對土地財政依賴程度最低，為32.2%。

三、河南債務形勢：政府負債率和廣義負債率較低，償債壓力相對不大

第一，河南省債務規模處于全國中游偏上水平，但考慮經濟體量后，債務負擔相對較輕，表明當地經濟發展對債務的依賴程度較低。截至2021年末，河南省地方政府債務余額為12395.3億元，在全國排第8名。從總體償債壓力來看，2021河南省負債率僅為21.1%，在全國31個省份中排倒數第5，僅高于江蘇、廣東、上海、福建四省，整體償債壓力較小。截至2021年底，河南省城投融資平臺形成的有息債務為17617億元，以（地方政府債務余額+融資平臺有息債務）/GDP衡量地方廣義負債率，則2021年河南廣義負債率提高至53.8%，排名全國倒數第4，償債壓力仍然較低。

第二，河南省地方政府債務分布呈現出明顯的“單極”趨勢，鄭州債務余額占全省債務規模的比重超過五分之一；城投平臺帶息債務主要集中于省級平臺和鄭州市。截至2021年末，鄭州地方政府債務余額規模達到2503.8億元，占全省的比重達到20.2%，也是全省唯一債務規模超千億的地市。相較而言，其他地市債務規模與鄭州相去甚遠，均分布在270-850億元之間，其中南陽、商丘、信陽、洛陽分別位列第二至五名，債務規模均超過600億元。從城投平臺來看，城投平臺債務主要集中在省級平臺和鄭州市。截至2021年末，河南省省級平臺和鄭州市城投平臺有息債務規模分別達到5787.9億元和5314.2億元，占全省的比重分別為32.9%和30.2%。

第三，考慮各地經濟發展水平后，河南省各地市總體償債壓力較低、債務風險可控；鄭州市由于城投平臺債務體量較大，廣義負債率超過60%。從顯性負債率來看，河南省各地市負債率均低于30%，顯性債務償債壓力較小。其中，鶴壁市是唯一顯性負債率超過25%的地市，達到25.5%；鄭州和洛陽債務規模較大，但顯性負債率相對較低，顯性負債率均在20%以下，分別為19.7%和11.6%?？紤]城投平臺有息負債后，鄭州市廣義負債率達到61.6%，位居全省第一，其他地市均低于50%。

附錄：

1、河南省經濟及產業概況（圖1-圖9）

2、河南省財政體制與稅源結構概況（圖10-圖15）

3、河南省市區一般公共預算收入情況（圖16-圖24）

4、河南省市區一般公共預算支出情況（圖25-圖29）

5、河南省政府性基金預算情況（圖30-圖32）

6、河南省國有資本經營預算情況（圖32-圖33）

7、河南省社會保險基金預算概況（圖34）

8、河南省地方政府債務情況（圖35-圖41）

1、河南省經濟及產業概況

2、河南省財政體制與稅源結構概況

3、河南省市區一般公共預算收入情況

4、河南省市區一般公共預算支出情況

5、河南省政府性基金預算情況

6、河南省國有資本經營預算情況

7、河南省社會保險基金預算概況

8、河南省地方政府債務情況

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